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关于我市开展重大项目后评价工作的思考与建议

发布日期:2019-01-11          访问次数:       信息来源:市发改委         

 

陈啸

 

随着市委“1433”发展战略体系落实落地,我市高铁新城及其周边组成的7个特色小镇群落正以热火朝天的势头推进项目前期或建设进程,这对我市进一步提高政府投资项目决策管理水平和投资效益提出了更高要求。而重大项目后评价作为项目实现全生命周期闭环管理的重要环节,通过对已投入运营项目进行系统、客观的分析评价,找出差距及原因,总结经验教训,提出相应对策建议,并进行信息反馈,对衢州提高在建项目管理水平和形成前期谋划项目良性投资决策机制具有重要的指导意义。

一、开展重大项目后评价工作的必要性

(一)上级政策发展要求。国务院、国家发改委等有关部门对项目后评价工作高度重视,明确提出要建立后评价制度。国家发改委于2014年下发了《关于印发中央政府投资项目后评价管理办法和中央政府投资项目后评价报告编制大纲(试行)的通知》(发改投资〔2014〕2129号)文件,对中央政府投资项目后评价工作程序、后评价管理和监督、后评价成果应用作了明确规范。《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18 号)在“加强政府投资事中事后监管”部分,再次提出“建立后评价制度”。《中央企业投资监督管理办法》(国有资产监督管理委员会令第34 号)第二十一条对后评价工作进行了明确的要求,作为投资事后管理的措施。

(二)政府提高投资决策水平需要。从周边地市政府投资项目管理情况来看,还存在部分建成项目的实际效益低于预测效益等现象。通过项目后评价,可从项目谋划、决策、审批、实施、竣工等全流程环节对项目效益达不到预期目标的原因开展研究分析,并将有关信息反馈到投资管理和决策部门,为改进和改善项目投资和项目管理政策提供依据。

二、开展重大项目后评价工作的国内外经验

(一)国际经验。一是建章立制,立法支持。美国最先于20世纪30年代在“新分配”(NEW DEAL)计划项目中实施了项目后评价,并于20世纪70年代末颁布了“行政部门管理改进及后评价应用”的第A-117文件,确立了项目后评价的重要地位。英国于1985年明文规定后评价是政府管理的必要工具。加拿大国库委员会颁布了第1977-47号文,要求:“联邦政府部门和机构应定期对其项目进行审核”。二是设立机构,专人专事。美国国会由总会计办公室为监督代理机构,设立了专门后评价机构,并定期举办项目评价听证会,对项目后评价结果进行听证。英国通过立法扩充了国家审计办公室的后评价工作职能。印度分别设置了中央和地方两级规划评议组。世界银行专门成立主管后评价工作的业务评价局,可直接将信息反馈至世行的最高决策机构。三是成果公开,信息共享。美国由美国会计总署、国会研究服务中心、国会图书馆、国会预算办公室提供相关成果信息,建立网络信息平台和评价信息库,共享后评价成果资源。印度全部公开发表所进行的项目后评价报告。

(二)国内发展。20世纪80年代初期,原国家计划委员会将国外进行的项目后评价与可行性研究方法引入我国,组织开展理论和方法研究工作,并选择部分项目进行试点。中国国际工程咨询公司和国家开发银行先后成立了后评价局,并对部分重点建设项目开展后评价。目前,北京市发布了《北京市人民政府国有资产监督管理委员会关于印发北京市国有企业投资项目后评价管理暂行办法的通知》(京国资发〔2012〕11号),对当地国有企业投资项目的后评价管理工作予以明确。杭州市发布了《杭州市政府投资项目后评价管理办法(试行)》(杭政办函〔2012〕237号),明确对完成项目竣工验收并已投入使用一定年限以上的政府投资项目进行后评价管理。深圳市发改委根据《深圳经济特区政府投资项目管理条例》有关要求,制定《深圳市政府投资项目后评价管理办法》(深发改规〔2018〕2号),建立了政府投资项目后评价制度,规范了项目后评价工作,为进一步加强市政府投资项目事后监管,提高政府投资决策和建设管理水平,提升政府投资效益提供了依据。

三、我市开展重大项目后评价工作体系研究

笔者对我市开展重大项目后评价工作进行了研究,并结合国内外先进经验做法以及有关政策文件要求初步探索形成了后评价工作体系。主要包括工作原则和工作机制:

(一)工作原则。一是独立性原则。项目后评价工作应设置专门机构、配备专业人员来履行有关责任,保持相对的独立性,确保评价的公正、客观,有效提高可信度,真正发挥效用。二是科学性原则。项目后评价工作应科学、合理地设置评价指标,采用科学的方法对数据进行全面分析及论证,从而对项目的各个环节作出准确的评价。三是可信性原则。项目后评价工作在对相关资料进行收集整理时应有项目执行者和管理者参与,及时发现资料收集的问题,保证资料的真实可靠,提高可信性。四是实用性原则。项目后评价工作要保障后评价报告具有较强的可操作性。在编制过程中,要保证文字表述的清晰性和精炼性,具有较强的针对性,突出重点,保证结论的准确性,为决策者提供可靠的依据,真正发挥后评价的作用。

(二)工作机制。一是项目后评价工作内容。主要包括项目前期决策评价、项目建设实施过程评价、项目运行情况评价、项目效果和效益评价、项目目标和可持续性评价、项目后评价结论和主要经验教训等。项目前期决策评价主要是对照项目建议书、可行性研究报告、初步设计概算及其他已批复的文件,重点对规划衔接、项目布局、建设方案、建设规模与标准、资金安排等有关决策事项与项目实际情况进行对比分析与评价,提出相应对策建议。项目实施过程评价主要是对建设计划实施,组织管理,合同执行,投资、质量和进度控制,项目结(决)算,安全生产,竣工验收,档案管理等事项,与国内外同行业项目建设管理水平进行对比分析和评价,提出意见和建议。项目实施效果评价主要是对项目实际运行过程中产生的经济社会效益、生态环境及资源利用等与项目预期目标及项目可持续运行能力进行分析评价,提出建议,促进提高项目综合效益。项目目标和可持续性评价包括项目目标评价、项目可持续性评价。项目后评价结论和主要经验教训包括项目成功度评价、总体评价结论、主要经验教训、项目存在的问题及责任主体、对相关问题追究责任的处理措施建议等。

二是项目后评价相关部门职责。市发改委负责项目后评价的组织和管理工作。具体包括:筛选确定后评价项目,制订后评价年度计划;选取具有相应资质的工程咨询机构承担后评价业务,监督和指导工程咨询机构开展项目后评价工作;通过后评价工作,总结经验教训,为项目管理、投资决策、规划和政策的制定或调整提供依据;建立后评价信息反馈和发布制度,及时向社会公布后评价结果,对问题严重的项目,提出责任追究建议。项目行业主管部门负责行业项目后评价工作的指导、协调和监督,督促项目业主按要求提交项目自我总结评价报告。项目单位负责做好自我总结评价并配合承担项目后评价任务的工程咨询机构开展相关工作。承担项目后评价任务的工程咨询机构负责按照要求开展项目后评价并提交后评价报告。

三是后评价项目选择机制。主要从以下几方面进行选择项目开展后评价工作。(1)对行业和地区经济和社会发展有重大指导和示范意义的项目;(2)对节约能源、选址敏感、保护生态环境有重要影响或受影响群众人数较多的项目;(3)投资大、工期长、建设条件较为复杂的项目以及项目实施过程中建设方案、建设内容和规模及投资等发生重大调整的项目;(4)采用新技术、新工艺、新设备、新材料、新型投融资和运营模式,以及其他具有特殊示范意义的项目;(5)重大社会民生项目;(6)社会舆论普遍关注的项目;(7)使用市级政府资金额度在5000万元及以上,且占项目总投资的比例在50%及以上的项目;(8)市政府要求的其他进行后评价工作的项目。

四是后评价工作组织过程。市发改委根据后评价项目选择机制选择商市级有关行业主管部门确定需要开展后评价工作的项目,制定项目后评价年度工作计划,印发市级行业主管部门和项目业主。项目业主应在项目后评价工作计划下达两个月内,向市发改委提交项目自我总结评价报告,自我总结评价报告主要包括:项目概况、项目实施过程总结、项目效果评价、项目目标评价、项目总结等内容,项目自评报告编制指南。项目业主在提交项目自评报告时,应同时提供开展项目后评价工作所需的相关资料。代建项目由项目代建单位和项目业主共同编制。市发改委在收到项目业主报送的项目自评报告及其他相关资料后,采取政府采购方式在市政府投资项目承包商资格预审名录库内选取并委托具备相应资质的工程咨询机构开展项目后评价。承担后评价的工程咨询机构,应当独立自主地开展后评价工作,并按时间要求提交项目后评价报告。承担或参加过项目前期工作和建设实施工作的工程咨询机构,不得承担同一项目的后评价工作。

四、对我市开展重大项目后评价工作的建议

(一)制定地方性项目后评价管理办法。目前我省尚未出台项目后评价管理办法,省内周边地市杭州、宁波等地已出台相关管理办法,但推广运行成效不明显。建议我市可尝试出台政府投资项目后评价管理办法或指导性意见,并将项目后评价工作完成情况纳入政府对部门工作考核体系,切实引起各有关部门对项目后评价工作的重视,真正发挥其提高项目管理、投资决策水平的作用。

(二)设立项目后评价工作经费。项目后评价对前期项目推进和在建项目管理具有重要借鉴意义,要把该项工作与项目前期工作同等对待。建议将后评价经费纳入政府项目投资概算中,明确取费标准或占投资额比重。并从我市每年下达的5000万前期工作经费计划中安排部分资金设立市本级重大项目后评价工作经费,做到经费使用有保障、有标准。

(三)建立项目后评价成果共享机制。加强后评价成果管理运用,将其作为我市规划制定、项目审批、资金安排、项目管理的重要参考依据。采用组织培训、成果反馈座谈讨论会、建立成果交流推广信息平台等多种形式,加强与各地各有关部门、机构信息沟通交流,促进项目后评价成果共享。

 

 

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